作者简介：李俊清，熟女视频
执行院长，教授、博士生导师；母世扬，熟女视频
管理学院博士研究生。
摘要：从历史制度主义视角来看，民族地区医疗卫生服务政策经历了“运动式”供给起步、市场化探索、普惠化体系建设和高质量发展四个阶段，揭示了政策变迁中路径依赖与关键节点的双重逻辑，可从政治经济环境与观念变迁两个维度阐释其结构性动因。具体来看，民族地区医疗卫生服务政策的演变深受国家发展战略、央地关系以及公共卫生理念等多重因素的影响，呈现出“总体稳定、局部渐进与节点跃迁”的制度演化特征。因此，应构建多元协同的医疗卫生服务体系，注重政策历史连续性与创新性的平衡，推动数字化转型，增强文化适应性与地方响应性改革，构建更加公平、可及与可持续的民族地区医疗卫生服务体系，为推进边疆治理体系和治理能力现代化，铸牢中华民族共同体意识提供支撑。
关键词：民族地区；医疗卫生服务；政策变迁；历史制度主义
一、问题的提出与文献回顾
在习近平总书记“治国必治边”“兴边富民、稳边固边”等重要思想指引下，边疆地区实现了从脱贫攻坚到全面小康的历史性跨越。民族地区大多地处边境，地理环境特殊，是国家安全的重要屏障，边疆民族地区的安全稳定和繁荣发展，是中华民族共同体建设与基层政治稳定的基础。中华民族共同体意识的核心是国家认同，而公共服务可以通过满足民众不同层次的需要来实现国家认同，助力铸牢中华民族共同体意识。党的二十届四中全会提出，要“稳步推进基本公共服务均等化，推动更多公共服务向基层下沉、向农村覆盖、向边远地区和生活困难群众倾斜”。作为公共服务的重要组成部分，医疗卫生服务肩负着弥合不同社会群体之间健康差距的重任，这对促进健康公平，筑牢国门卫生防线，维护边疆安全、促进国家长治久安具有重要意义。当前，学界关于医疗卫生服务政策变迁的研究主要围绕两个方面：一是政策变迁的历史阶段和逻辑探讨，包括从起步到建立再到深化完善、从计划型到市场化再到系统化的动态平衡过程等，具体从卫生事业的正当性与有效性、转变治理理念与政府职能定位等方面分析其内在逻辑；二是卫生服务的政策变迁受外部压力、制度环境、价值理念等因素的影响。而有关民族地区公共卫生服务的研究，则主要聚焦在制约因素等方面。
现有文献一定程度上呈现了医疗卫生政策变迁的轨迹和影响因素，但对制度环境变化影响的关注相对较少，也尚未系统呈现民族地区在不同历史阶段差异性表征。基于此，本文从历史制度主义的视角，将民族地区医疗卫生服务政策置放于国家制度经济文化背景下，对其变迁历程进行全面梳理，分析其演进逻辑及相关对策，以期有效推进民族地区医疗卫生服务高质量发展。
二、历史制度主义：解释边疆民族地区医疗卫生服务政策演进的理论视角
历史制度主义兴起于20世纪80年代，是对行为主义政治学和理性选择制度主义的理论反思与方法论拓展。它汲取了历史社会学、比较政治经济学等多学科知识，形成了独特的分析范式。历史制度主义认为，政策变迁的根本动力在于社会变迁，将制度分析置于时间序列进行考察，提出制度演变历程在长时段的稳定性和短时段的波动性特征，同时，将政治环境、经济环境、文化环境等因素综合考量。历史制度主义将制度理论与时间理论相结合，为追溯长时段历史过程，分析历史性的制度或政策变迁提供了适当的分析框架。
新中国成立以来，医疗卫生服务体系经历了从恢复、改革调整、体系建设并不断发展完善的长期过程。民族地区医疗卫生服务政策并非孤立存在，而是深度嵌入国家民族政策、区域发展战略、财政体制与基层治理制度的综合框架之中：一方面，民族区域自治制度、区域协调发展战略、“健康中国”等国家战略，为民族地区医疗卫生服务制度提供了宏观制度环境与政策逻辑；另一方面，医疗卫生服务体系、基本公共卫生服务项目、医疗保障制度等全国性卫生政策，又通过对口支援、兴边富民行动等“政策倾斜”和专门规划，逐步在民族地区落地并被再塑造，以回应民族地区的特殊需求与条件，形成独特的区域实践与地方创新。因此，民族地区医疗卫生服务政策的变迁应当放在长期的制度演进与结构性约束中加以理解，契合历史制度主义对制度脉络与时间序列的分析。
三、回溯历史：民族地区医疗卫生服务政策变迁的阶段性特征
本文基于中国政府网、国家民族事务委员会官网、国家卫生健康委员会官网以及北大法宝等数据库网站，查找“民族地区医疗卫生”“医疗卫生政策”等关键词进行政策梳理和归纳。民族地区医疗卫生服务政策的变迁呈现出“总体稳定、局部渐进、关键节点跃迁”的特征。根据阶段性特征的不同，可以划分为以下四个主要阶段：
（一）“运动”式供给的起步阶段（1949—1980年）
近代以来，传统社会治理结构快速解体，受此冲击，我国面临大规模血吸虫病、疟疾、性病等严重的公共卫生问题，其中民族地区地理和环境条件相对恶劣，公共卫生问题更为严重，人口急剧减少。中华人民共和国成立之初，《中国人民政治协商会议共同纲领》就写入“推广卫生医药事业，并注意保护母亲、婴儿和儿童的健康。”1950年8月，第一届全国卫生工作会议确立了“面向工农兵”“预防为主”“团结中西医”的三大原则，并特别提出，“中国是多民族的国家。少数民族地区，卫生环境更为恶劣，帮助他们发展卫生事业，也应该作为我们一个重要的任务。”1951年底，政务院文化教育委员会批准了《全国少数民族卫生工作方案》《少数民族地区性病防治工作方案》《少数民族地区疟疾防治工作方案》《少数民族地区妇幼卫生工作方案》等重要文件，在建立卫生机构、配置卫生人员、减免治疗费用等方面做出了规定。1952年抗美援朝期间，美国发动了细菌战，中央成立了防疫委员会，“爱国卫生运动”快速发展，这是我国卫生事业的一个创造性政策。1956年1月，中央政治局颁布了《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要（草案），“除四害”运动轰轰烈烈开展，民族地区也相应成立组织机构开展活动。1965年，中共中央批转了卫生部《关于组织巡回医疗队下农村问题的报告》。同年，中共中央批转了卫生部党委《关于把卫生工作重点放到农村的报告》，基层半农半医的“赤脚医生”大量涌现，1956年至1980年，持续进行的巡回医疗行动，助力民族地区建立包括县医院、公社医务所和村卫生室在内的三级卫生服务网络。
1949年至1980年，民族地区医疗卫生机构由361个增长到26073个，床位从3310张增长到271463张，卫生技术人员从3531人增长到324300人，人均预期寿命由新中国成立之初的35岁提高到1980年的67岁，建立起了初步的公共卫生服务体系，部分传染病如天花、鼠疫、血吸虫病等流行病迅速得到了遏制。这一时期民族地区医疗卫生服务政策具有浓厚的计划经济体制特征，其政治动员能力强、组织形式集中的优势，使得民族地区在疾病控制和医治方面取得了显著成效，“赤脚医生”在民族地区的适应性推广大幅提高了基层卫生服务的可及性与覆盖面，但受制于培训时间短、专业水平有限等条件，难以应对复杂疾病，此外，民族医药逐渐被纳入国家医疗卫生体系的正式组成部分。同时，民族地区医疗卫生服务也存在财政负担重、资源配置效率低，城乡差距趋于扩大等问题，针对突发公共卫生事件的政策多零散地在相关制度文件之中体现，还没有形成整体性系统。
（二）体系重建与市场化探索阶段（1980—2003年）
党的十一届三中全会作出把党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策，20世纪80年代，《关于加强医院经济管理试点工作的通知》《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》等文件发布，实行放开搞活，扩大卫生服务供给，提高效率和效益。1992年，国务院下发《关于深化卫生医疗体制改革的几点意见》，卫生部按“建设靠国家，吃饭靠自己”的精神，要求卫生部门在“以工助医、以副补主”等方面取得新成绩。1997年，《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》出台，提出要以农村为重点，预防为主，扩大卫生机构的经营自主权。1998年，《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》出台，以“统账结合”模式平衡了社会共济与个人责任，建立覆盖全体城镇职工，适应社会主义市场经济体制的城镇职工基本医疗保险制度。2000年，国务院公布《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》，同时出台了《关于城镇医疗机构分类管理的实施意见》《关于改革药品价格管理的意见》《关于发展城市社区卫生服务的若干意见》等配套文件，全面启动医改，医疗卫生事业逐步被推向市场，买药难、看病难等问题基本解决。
民族地区医疗卫生事业在国家的支持下得到了快速发展，1980年，卫生部、国家民委、教育部印发《关于加强少数民族地区医学教育工作的意见》和《关于内地省市对口支援少数民族地区发展医学教育试行方案》，对培养民族地区医药卫生人才提出了要求，以缩小民族地区与内地省市在医学教育和医疗卫生工作上的差距。1983年5月，第二届全国民族卫生工作会议讨论通过了《关于加速培养少数民族高级医学人才的实施方案》《关于继承发扬民族医药学的意见》和《关于经济发达省市对口支援边远少数民族地区卫生事业建设的实施方案》进一步明确了对民族地区医药卫生人才、公共卫生事业发展的大力支持。2001年《国务院办公厅转发国务院体改办等部门关于农村卫生改革与发展的指导意见》指出重视做好贫困地区和少数民族地区的卫生工作，国家对民族地区医疗卫生体系建设、农村卫生基础设施建设等方面进行了大规模支持。
这一阶段，在改革开放的背景下，民族地区医疗卫生政策在坚持公共卫生和基本医疗服务公益性的同时，引入市场机制提高服务效率，在继续进行外部支援的同时，增强民族地区医疗卫生体系的自我发展能力。市场化改革影响下，卫生医疗机构实行自主经营和自负盈亏，政府补贴减少，虽然医疗卫生服务供给数量和方式明显改善，缺医少药问题得到解决，但卫生费用增长相对于居民收入增长上涨较快，医疗卫生资源的区域、城乡差距逐渐增大。民族地区医疗卫生机构的经费来源从单一财政拨款转向财政补助、服务收费、社会筹资等多种渠道，正式确立了“分省定区、包干支援”的对口支援模式，将对口支援从临时性措施提升为长期制度安排。民族医药开始从传统的临床服务向药品研发、健康产品等产业链延伸。同时，民族地区医疗卫生服务也存在资源向城市集中，新型农村合作医疗保障体系建设滞后，对口支援及转移支付无法完全弥补经济社会发展带来的差距等问题。
（三）普惠化探索与体系建设阶段（2003—2015年）
2003年，非典疫情暴发，我国医疗卫生体系遭受重大挑战，《突发公共卫生事件应急条例》的颁布，对建立应急指挥、预防控制、监督管理和医疗救治体系提出要求。同年，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，要深化公共卫生体制改革，建立健全卫生信息网络、疾病预防控制体系和医疗救治体系，提高突发性公共卫生事件应急能力。2009年中共中央、国务院印发《关于深化医药卫生体制改革的意见》（以下简称“新医改”），指出要健全基层医疗卫生服务体系，促进基本公共卫生服务逐步均等化，明确了基本公共卫生服务的公益性质。2012年5月国务院颁布《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，提出要加快建立健全公共卫生服务体系、城乡医疗服务体系、药品供应和安全保障体系，提高基本医疗卫生服务的公平性、可及性和质量水平，确定了基本公共服务的范围、对象、标准等。《国务院办公厅关于印发全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015—2020年）的通知》从公立医院、基层医疗卫生机构、专业公共卫生机构等方面对全国公共卫生服务体系作出了明确说明，推进其系统化、制度化建设，强调公平的价值取向，开始了普惠化探索。
在国家建立和完善公共卫生和医疗服务体系背景下，民族地区公共卫生服务体系也不断建设和发展。2007、2011年兴边富民“五年规划”分别对健全医疗卫生服务体系和医疗救助体系，加强三级医疗卫生服务网络和公共卫生体系建设，对医疗卫生资源对口支援、完善疾病防控监测体系等方面进行了部署。2010年《关于加强少数民族地区癌症综合防治工作的意见》将癌症综合防治工作作为深化医药卫生体制改革，促进民族地区经济发展的重要内容之一。2011年，《扶持人口较少民族发展规划（2011—2015年）》出台，指出加快发展和推进人口较少民族医疗卫生事业，提高基本公共卫生服务水平。2012年《国务院办公厅关于印发少数民族事业“十二五”规划的通知》要求加强民族地区公共卫生服务体系建设，完善重大疾病防控、健康教育、妇幼保健等公共卫生服务网络。
这一阶段，因疫情暴发加速了全国公共卫生服务体系的建设，医药卫生体制改革深入推进，国家层面在延续和深化对口支援的同时，政策工具更加多元，中央启动多轮专项建设规划，改善民族地区医疗机构硬件条件，同时，组织开展民族医药、医典的整理与保护工作，并支持建立起民族医疗、教学、科研体系，部分民族地区千人医务人员比例甚至超过了国内的平均水平，也明确了政府在公共服务供给中的主体地位，实现了对医疗卫生服务供给过度市场化的修正。但是民族地区医疗卫生服务也存在将标准化变为同质化，一定程度上忽视了民族地区特殊的地缘环境、民族分布、宗教状况、文化传统和风俗习惯而衍生出对多样化公共服务的需求。
（四）高质量发展与健康中国建设阶段（2015年—至今）
党的十八届五中全会首次提出“推进健康中国建设”。2016年8月，习近平总书记在全国卫生与健康大会上强调要树立大卫生、大健康的观念，把以治病为中心转变为以人民健康为中心。2016年10月《“健康中国2030”规划纲要》发布，勾画出打造健康中国的美好蓝图，标志着健康中国建设的顶层设计基本形成。2019年国务院发布《健康中国行动（2019—2030年）》，全篇折射着“以人民健康为中心”的内涵。党的二十大报告强调要推进健康中国建设，深入开展健康中国行动和爱国卫生运动。2023年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步完善医疗卫生服务体系的意见》，着力促进优质医疗资源扩容和区域均衡布局，发展公共卫生和基层服务等薄弱环节，优化服务供给。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》进一步强调要深化医药卫生体制改革，实施健康优先发展战略，健全公共卫生体系，强化基层医疗卫生服务。在此背景下，根据《2024年我国卫生健康事业发展统计公报》的调查结果，我国基本医保覆盖率达95%以上，医疗费用增长速度趋缓，5岁以下儿童预防接种建卡率稳定在99%以上，我国人均预期寿命达到79岁，孕产妇死亡率下降到14.3/10万，婴儿死亡率下降至4.0%。
2014年中央民族工作会议中，习近平总书记提出坚持打牢中华民族共同体的思想基础。党的十九大报告正式提出铸牢中华民族共同体意识，此后，铸牢中华民族共同体意识成为民族工作的主线。2017年《国务院办公厅关于印发兴边富民行动“十三五”规划的通知》提出强力推进边境地区卫生事业发展，加强边境地区农村三级医疗卫生服务网络和公共卫生体系建设。习近平总书记在全国民族团结进步表彰大会上讲话指出，要加快民族地区高质量发展，扎实推进各民族共同富裕，坚持在发展中保障和改善民生，增强基本公共服务均衡性和可及性。
在健康中国、铸牢中华民族共同体意识两大战略的指引下，民族地区医疗卫生政策进入以深度整合、质量提升、健康融入为特征的高质量发展阶段。“组团式”援藏援疆模式于2015年正式启动，将对口支援从分散的个人选派升级为成建制的团队帮扶，民族地区各省市也出台相关公共服务标准和政策，加强卫生健康人才队伍建设，推动民族医药传承创新，重点完善基层医疗卫生服务体系，推进健康扶贫与乡村振兴有效衔接，大力推动县域医共体建设，有效阻断因病致贫、返贫的链条。
四、理论回应：民族地区医疗卫生服务政策变迁的多重逻辑
（一）历史性变迁逻辑
1.路径依赖的价值驱动。历史制度主义认为制度既非来自人为的理性设计，也不会骤然降生，而是在对历史传统的承继和延续、利益主体互动与深层结构约束中逐步演化而成，由此制度在长时段的历史变迁中催生了路径依赖。路径依赖是指政策或制度在确立后，会逐步固化并通过正向反馈机制持续自我强化，形成稳定运行惯性，使得后续政策调整难以脱离早期决策的影响。就本文而言，路径依赖体现在以下几方面。
一是政策路线的自我强化。新中国成立初期确立的国家主导、外部输入模式，塑造了中央政府在民族地区医疗卫生服务供给中的核心角色。这一角色定位在后续政策调整中不断被强化，即使是在市场化改革时期，国家对民族地区医疗卫生的投入和责任也未减弱，反而通过转移支付、专项补助等方式得到巩固，国家财政投入的持续主导地位，即使在经济体制改革后，民族地区医疗卫生机构仍高度依赖财政支持；二是政策工具的连续性。巡回医疗、对口支援等早期政策工具在长期实践中不断制度化、精细化，成为应对民族地区医疗资源不足的持续性方案，对口支援的制度化延续，从1979年的“分省定区、包干支援”到2015年的“组团式”援藏，支援模式不断升级但核心理念一脉相承，后续政策创新往往在既有框架内进行，而非彻底颠覆原有模式。三是利益相关者的协同效应。长期的政策实践形成了特定的资源配置格局和利益分配机制，利益相关者如医疗机构、医务人员、地方政府等基于既有利益格局形成稳定的预期和行为模式。这种路径依赖确保了政策连续性与稳定性，但也可能限制制度创新的空间，使政策体系难以充分适应新的挑战与需求。
2.以关键节点为契机。关键节点作为制度变迁的核心触发机制，是具有突发性、路径转折性与后果持续性的历史时刻，其形成既可能源于内生结构张力，也可能由外生冲击驱动，一旦出现便会打破原有制度均衡，重塑政策演化轨迹。
1949年新中国成立及20世纪50年代初期民族区域自治制度确立，是第一个关键节点。面对民族地区极度匮乏的卫生基础，国家选择了全面接管和行政主导的政策路径。其政策目标是以控制传统烈性传染病和大骨节病等民族地区高发地方病为主，保障人民基本生存与社会生产秩序。政策工具是依赖群众运动与行政动员，卫生工作与民族地区基层治理、社会建设紧密结合，实现公共卫生工作的全面覆盖。政策结构是以行政层级与城乡二元结构为轴心，通过中央统筹、地方落实，将民族地区纳入统一的计划卫生体制。
改革开放可以被视为第二个“关键节点”。在宏观层面上，国家选择了向市场化、分权化方向推进经济和行政体制改革，由此在医疗卫生领域形成了新的政策路径，在既有计划经济体制基础上的重组，中央逐步下放卫生管理权限，医疗卫生服务的供给方式、资金筹措机制从中央统包统揽向中央统筹、地方负责、多元参与转变。对民族地区而言，政策目标是激活民族地区医疗卫生机构运行活力，依托专项政策支持，逐步缩小民族地区与内地的医疗卫生发展差距。政策工具以简政放权和专项赋能为核心，一方面下放卫生管理权限，引入市场机制，另一方面依托对口支援、兴边富民行动等专项政策，强化对民族地区的资源补充与能力赋能，也构建了中央统筹、地方负责、多元参与的制度结构。
2003年SARS疫情暴发可以看作外生冲击型关键节点，促使医疗卫生领域重新探讨效率与公平等问题，聚焦公共卫生体系完善与政府责任强化。这一时期政策目标是补齐民族地区公共卫生体系短板，完善传染病监测预警、应急处置、医疗救治体系，提升民族地区应对突发公共卫生事件的能力。政策工具以政府主导、制度创新、技术赋能为主，强化政府公共卫生责任，开展医疗保障制度创新，加强卫生信息化建设。形成了公共卫生与医疗服务双轨并行的制度结构，在构建全国统一标准基础上加强对民族地区的转向倾斜。
党的十八大之后，“健康中国”上升为国家战略，是在国家发展进入新阶段、社会主要矛盾发生转化的背景下，一次主动谋划型的关键节点。对民族地区而言，政策目标以“大卫生、大健康”理念为引领，保障群众的全方位全周期健康权。政策工具以战略引领、精准施策、多元共治为主，完善党的领导、政府主导、社会协同、公众参与的治理机制。这一阶段并非完全开启新的制度路径，而是在既有制度基础上，延续了政府主导、公益优先、基层为本的路径，构建国家健康战略统领和民族地区特色治理的现代化治理结构。
（二）结构性变迁逻辑
历史制度主义认为，每一项制度安排都是嵌入在由相关制度构成的制度框架结构之中的，而其他相关的制度构成某一制度安排的制度环境。
1.情景要素：政治经济环境。中华人民共和国成立初期，社会主要矛盾概括为工人阶级和资产阶级的国内矛盾、中国和帝国主义国家的国外矛盾，国家进行社会主义改造和社会主义建设，对应地民族政策制定目标为保障少数民族的平等权利，维护民族团结、国家统一、政权稳固，民族地区医疗卫生政策的制定主要为了解决生存健康、人口减少问题，实行高度集权化、组织化的制度安排。由于地理环境等原因，民族地区经济发展较为缓慢，国家在经济上实行计划经济，政府对医疗卫生服务直接定价，通过行政命令、卫生运动等方式，有效缓解了民族地区缺医少药问题。
改革开放后，社会主要矛盾转变为人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，国家中心任务转变为经济建设，实行市场经济体制改革，同时也加大力度支持民族地区的经济社会发展，民族地区医疗卫生政策主要跟随国家统一政策安排，同步推进医疗体制、药品流通等领域改革，同时依托对口支援、兴边富民行动等专项政策，强化对民族地区医疗卫生资源的补充与赋能，中央通过财政转移支付、医疗人才定向培养、医疗机构结对帮扶等举措，推动优质医疗资源向民族地区流动，逐步改善民族地区医疗基础设施条件。政治导向在政策实施中仍发挥核心引领作用，但受市场化转型初期区域发展不平衡影响，民族地区与内地的医疗卫生服务差距仍客观存在。SARS危机之后，随着经济社会发展，特别是互联网的快速发展，社会力量开始更多介入政策过程。新时期，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，针对民族地区地理环境较为恶劣、发展不平衡问题，公共卫生政策随之调整为提高基本公共服务均等化水平，精细化、精准化进行公共卫生服务供给调整，党的领导、政府主导、社会协同、公众参与的格局逐渐形成。
2.观念要素：从政治任务到公益服务。随着现代民族意识的觉醒和现代民族国家的建立，重视并为民众健康负责成为政权合法性的重要来源。“新观念一旦被制度结构之下的成员接受之后，就会在既定的制度结构下产生原有制度框架下不可能产生的新政策。”新中国成立后，健康问题与政权合法性、国家安全直接挂钩。医疗卫生服务是国家赋予公民的基本权利，公民的健康权益与履行爱国卫生义务相结合。改革开放以来，随着经济社会快速发展，综合国力显著增强。但受市场化改革观念的支配，决策者的注意力转向经济增长，政策文本中“市场机制”“激励”“效率”等关键词开始出现，但公众的获得感和满意度有所下降，公共卫生服务整体效率不高，民族地区的市场化改革使得医疗卫生政策在“正当性”上遭遇了一定挑战。2009年，“新医改”提出实现人人享有的基本医疗卫生服务目标，确立了把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供的核心理念，明确了公共医疗卫生的公益性质，各族群众的获得感不断增加，回归了公共卫生政策“正当性”。新时代，随着主要社会矛盾的转变，人民群众对健康有了新的期盼，以习近平同志为核心的党中央提出“没有全民健康，就没有全面小康”等新理念，健康的内涵超越疾病治疗，扩展到全民健康福祉，把以治病为中心转变为以人民健康为中心，推动公共卫生服务从“被动医疗”向“主动健康”的理念和模式转变，在民族地区，健康保障成为铸牢中华民族共同体意识的重要维度。
五、回应民生：民族地区医疗卫生服务政策的再出发
如前文所言，民族地区医疗卫生服务政策的演变并非线性的，而是呈现出“路径依赖中的节点跃迁”与“结构约束下的渐进调适”双重特征。迈向医疗卫生服务高质量发展的新征程中，政策设计需重点把握三对平衡：一是需寻求历史惯性与制度创新的平衡，即如何在尊重路径依赖效应的同时为制度创新开辟空间；二是需寻求国家统一性与地方适应性的平衡，即如何在国家框架一致的前提下面向民族地区差异化需求提供灵活性安排；三是需寻求效率导向与公平导向的平衡，即如何在优化资源配置的同时回应普惠性民生诉求。为此，应从以下几个维度优化民族地区医疗卫生服务体系。
（一）构建多元协同的医疗卫生服务体系
习近平总书记强调，“为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴，是中国共产党人的初心和使命，是激励一代代中国共产党人前赴后继、英勇奋斗的根本动力”。实践证明，无论是早期的血吸虫病等传染病，还是2003年非典疫情、2020年以来的新冠肺炎疫情，中国共产党领导中国人民抗击一次次疫情所取得的成就，充分彰显了中国共产党领导的政治优势。新时期要坚持和加强党的全面领导，发挥社会主义制度优势，在广泛动员与组织群众积极参加的基础上，完善符合国情的民族地区医疗卫生和健康发展政策。长期以来，中国共产党以自身的强有力组织为基础，充分激发各方力量，整合各类资源，团结各族人民，实现了多个宏伟目标。民族地区由于地域广阔、民族文化不同、宗教信仰等因素不同，造成各民族在经济发展、文化水平、生活方式、价值认同等方面存在显著差异，应该充分发挥党强有力的组织能力，团结社会各方的力量，合理安排和协调资源，构建多元协同的民族地区医疗卫生服务体系，提高公众的健康水平。
（二）注重政策历史连续性与创新性的平衡
民族地区医药卫生服务政策制定应尊重政策发展的路径依赖特征，在既有制度框架内寻求渐进改善，激发地方治理主体的内生动力。外部支持通过制度化的纽带（如紧密型医共体、远程医疗协作网）持续赋能，而地方体系则在吸收创新要素的过程中，强化自身决策、运营与创新能力，形成自我驱动、可持续的高质量发展新格局。一方面，爱国卫生运动在各个历史阶段都有着丰富的实践，不仅受到各族人民的广泛拥护和参与，也收获了国际赞誉。2022年12月，在爱国卫生运动开展70周年之际，习近平总书记作出重要指示，“希望全国爱国卫生战线的同志们始终坚守初心使命，传承发扬优良传统，丰富工作内涵，创新工作方式方法，为加快推进健康中国建设作出新的贡献”。要继续开展爱国卫生运动，不断学习总结以往先进经验，推进民族地区全民健康生活方式的改善，加强民族地区健康文化发展，因地制宜开展民族地区爱国卫生运动，使其潜移默化渗入日常生活当中，有效推动健康中国建设。另一方面，对口支援包含的干部支援等方式，将党和国家的先进思想、模式等带入边疆民族地区，强化了中央权威，重塑了府际关系，维护了边疆民族地区的稳定，增强了各民族的国家认同，应进一步优化“组团式”援藏援疆模式，以铸牢中华民族共同体意识为主线，促进各民族交往交流交融，继续开展干部支援、专业人才支援等，探索更加精准、长效的医疗人才支持机制，从注重资源输入规模，进一步转向注重本土能力建设的效果。
（三）推进民族地区公共卫生服务数字化转型
随着信息技术的发展，数字化转型及数字政府建设，成为实现政府治理现代化的迫切需要，是推动科学决策、精细治理的必然要求，也是提升民族地区医疗卫生服务体系和能力建设的重要手段。民族地区医疗卫生服务的特殊性在于既要应对医疗服务半径大、专业人才短缺的客观困境，又要尊重多民族文化习俗与健康认知差异。借助数字技术可以快速有效地辅助实现公共服务供需匹配，提升公共服务均衡性和可及性，一方面，5G远程诊疗、AI辅助诊断等技术应用，将优质医疗资源“云端下沉”。例如新疆和田地区搭建“津和数智医疗中心跨省协作平台”，确保患者在最短时间内得到最合适的救治。另一方面，数字化工具兼顾民族文化适配性，青海海西州推动“互联网+医疗健康”发展，开发“智医助理”“云医声”等平台，并提供双语服务，有效缓解基层医疗机构诊疗服务能力不足情况，同时提高了药物使用率。此外，应建立民族地区健康知识和技能信息发布制度，运用信息技术及政务新媒体等手段，及时了解舆情民意，快速回应民众关切，正确引导舆论，疏导公众情绪，及时宣传党中央及地方党委、政府的相关决策部署，提高政府的透明度和公信力。
（四）增强政策的文化适应性与地方响应性
传统民族医药和民族医疗文化习俗是民族地区医疗卫生服务体系的重要组成部分，经过不断地传承发展，以村寨、家族宗室以及宗教、乡里元老等形式存在的医疗卫生服务体系在区域性的疾病防控、健康教育、生育保健中发挥着重要的作用。要在摒弃伪科学、有害的文化习俗、尊重民族地区独特文化的基础上，鼓励和发展民族地区传统卫生医疗模式，纳入国家整体公共卫生服务体系当中。少数民族医药是中医药的重要组成部分，是独特的医药资源，具有原创性的科技优势，也蕴涵着巨大的社会和经济效益。国家高度重视少数民族医药发展。《关于加强新时代少数民族医药工作的若干意见》指出，到2030年，在民族地区建立较为完善的少数民族医药健康服务网络。民族地区大都处于山区、高原、草原、沙漠等自然环境中，居民们充分利用身边野生的各种草药医治疾病，就地取材是少数民族医药的最大优势。在坚持国家政策统一性的前提下，应允许地方根据民族地区实际进行适度变通和创新，充分发挥民族医药的特色优势，构建现代医学与传统医学协同发展的服务体系。
文章来源：《河南师范大学学报(哲学社会科学版)》2026年第53卷。
